实施严格的节能减排政策，设置节能减排约束性指标，对于倒逼各地区加快经济结构调整、转变发展方式意义重大。但现行节能减排指标分配体系还存在一些不尽合理的地方，没能充分考虑区域产业结构、资源环境承载能力、不同产业能耗和排放情况等方面的因素，已不能完全适应全国发展大局，尤其是对西部资源富集欠发达地区经济发展形成重大制约。科学合理分配节能减排指标，制定可持续性的制度安排，已成为经济发展新常态下一项十分紧迫的重要任务。

　　一、节能减排取得积极成效

　　加强节能减排工作，是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路，是贯彻落实科学发展观，建设生态文明和构建社会主义和谐社会的重大举措。在快速增长的能源消耗、过高的能源对外依存度以及越来越严重的环境污染等问题背景下，国家对节能减排工作高度重视，出台一系列政策措施，强力推进节能减排工作，取得积极成效。“十一五”期间，国家将单位GDP能耗强度、二氧化硫、化学需氧量列为约束性指标;“十二五”期间，增加了氨氮、氮氧化物两项指标;2014年国务院印发了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，将两年能耗增量指标分解到各省区，实行能耗强度和能耗增量“双控制”。2005～2013年，全国单位GDP能耗累计下降27.5%，为促进经济提质增效提供强有力的支撑。

　　内蒙古党委、政府高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，按照降低新上项目用能水平，优化新增用能配置“挤出一块”;实现“等量置换”或“减量置换”，淘汰落后产能“腾出一块”;全力支持节能技改、余热余压利用和能量系统优化工程建设，推动万家企业节能低碳行动计划，提高用能效率“省出一块”;支持新能源和可再生能源发展，努力调整能源结构“优化一块”的总体思路，深入推动节能减排工作，取得了积极成效。“十二五”期间，国家下达内蒙古的节能减排目标是，单位GDP能耗在2010年基础上下降15%，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放量在2010年的基础上分别下降3.8%、6.7%、9.7%和5.8%。经过努力，“十二五”前三年，能耗强度累计下降11.8%，完成“十二五”节能目标的78.2%，化学需氧量、氨氮、二氧化硫分别完成减排任务的93%、64%、72%，氮氧化物较2010年增长4.8%，为内蒙古经济发展转型升级发挥了重要推动作用。预计2014年全区单位GDP能耗下降3.9%，将提前一年完成“十二五”节能目标任务;能源消费总量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本达到国家控制范围。

　　二、节能减排指标分配存在的突出问题

　　我国节能减排工作是自上而下，层层分解下达目标任务，这对于各级政府切实履行承诺，落实节能减排政策措施，完成目标任务，提供了体制保障。国家对节能指标的分解主要采用基数法，即“十一五”、“十二五”分别以2005年和2010年各地区GDP能耗为基数，上下浮动一定的比例来确定各地区能耗强度目标任务。对污染物排放目标实行的是总量控制，即在核实总量基数、确定各地总量控制的基础上，对总量目标任务进行分解，层层确定消减指标。目前这样的分配方法存在着“一刀切”的问题，没有兼顾不同区域经济发展水平、不同地区产业结构特点、不同产业能耗和排放情况，造成节能减排指标与各地区经济社会发展目标不一致、与各地发展阶段不协调、与各地区产业定位所应承担的节能减排任务不匹配，尤其不利于西部资源富集地区的经济发展，进而影响新常态下全国经济的协调持续发展。主要表现为：

　　(一)没有充分考虑不同地区发展水平和发展潜力，分配给西部地区的总量指标不足，不利于新常态下国家的区域协调发展。

　　2015年中央经济工作会议指出：